政治协商作为一种不同身份和界别的社会主体通过其功能性组织和代表参与国家的监督和参政议政的制度是中国近代历史演进的必然。
——这样来看，伯伦知理、波伦哈克与梁启超都从经验上认识到了民众缺乏同一性所带来的自治的困难，只是未对此作深入的理论阐发。康有为一气列举了德国的十一个第一，从武备、政治数到音乐。
作为一个军人－官僚集团，北洋集团并没有强有力的意识形态武器，只能使用武力削藩。第四条规定：中华民国以参议院、临时大总统、国务员、法院，行使其统治权。但与梁启超的多变不同，康有为的基本理论框架与主张是一以贯之的。但1912－13年的北洋集团根本不具备这些条件。笔者越过梁启超的介绍，阅读伯伦知理原文发现，伯伦知理其实并不完全抵制国民主权这样的用法，只要国民被理解为一个在现有国家形态中组织起来的、具有单一法律人格的有机体，他完全可以接受国民主权。
（说明三）：临时约法第四条，规定以参议院等机关行使民国之统治权，所谓统治权者，与该约法第二条所谓主权，是否同物，殊不明了，今不采用，使名号归一，观念不淆。由于各省坐大，不给中央交税，中央政府的财政捉襟见肘，却不得不面对镇压白朗叛乱的庞大军费，以及承诺拨付给逊位清帝的优待款项。所谓纯粹的程序正义，是指不存在衡量正当结果的独立标准，而存在一种正确的或公平的程序，这种程序如果被人们恰当地遵守，其结果也会被认为正确的或公平的。
[11]这也是无论传统上重视程序法治的美国，还是传统上重实体、轻程序的德国、日本等大陆法系国家，都共同走向寻求行政程序法治化、强化程序规范机制的原因所在。最低限度公正行政程序制度赋予相对人最基本的程序权利保护，对行政权力形成制约，规范行政权力公正、有效行使。（2）如何处理好行政程序法典与众多单行行政程序法之间的关系。[2]尽管地方行政程序立法数量不多，却覆盖了中国横纵双向各种类型的行政区域，为国家层面行政程序法的制定提供了宝贵的实证经验。
目前已经建立的内部监督机制，除上下级之间的日常领导与监督外，还包括党的纪律检查委员会、监察、审计、行政复议、信访、行政问责等多种监督制度。在行政法治领域，长期以来我们将立法工作的重点放在实体法的制定上，重视对行政机关权限和管理措施的规定，对于行政机关如何行使职权、应当遵循何种程序则缺乏有效的规定。
《湖南程序规定》则立足于解决湖南行政管理实践中存在的问题，同时兼顾法典自身的体系，很好回应了实践的规范需求，呈现出较强的功能主义立法风格。[5]迄今，欧盟大部分成员国、美国、日本、韩国以及我国台湾地区、澳门地区都已制定行政程序法。这一目标在我国主要通过以下四大机制予以实现。如果因行政机关违法而给相对人造成损害，则给予相对人事后向法院提起救济的机会即已实现法治主义。
行政权的急剧扩张提出以下要求需要行政法进行回应：其一，如何防止行政权力滥用，侵犯公民权利。第二，法院在行政诉讼中难以适用地方立法审查具体行政行为。行政权限由立法机关制定行政组织法、部门管理法等法律予以设定。（3）行政裁量权不当行使，相同事务不同处理，不同事务相同处理，产生行政不公，容易引发社会矛盾。
（三）立法架构 行政程序法立法架构的焦点是以行为种类为主线还是以程序制度为主线来安排相应规定。我国学者多主张行政程序法应当采取权利效率并重模式，在设计各种程序制度时做到两种立法目的兼顾，既要有利于保障公民程序性权利，又要有利于提高行政效率。
二者存在交叉关系：一种程序制度如听证制度可以被多种行政行为所运用，一种行政行为又需要运用许多种程序制度。第四，制定行政程序法是回应当前顺利实现社会转型的需要。
程序规定通过之后，各地通过开展大规模动员、宣传、培训工作，让广大行政工作人员对行政程序话语体系由不熟悉到熟悉，也有更多民众开始了解和熟悉行政程序法。凉山州的调研则显示《凉山程序规定》关于听证程序的规定，克服了我国其他地区听证流于形式的缺陷，使听证在有利于当事人和减少复议或者行政诉讼的有效率达到了95．22％。这些共同遵循的程序规则构成程序正义对行政的最低限度要求，也形成对公民权利的基本保障，这正是行政程序法典要规定的内容。内部行政程序的规定可以考虑对管辖、行政协助、 行政委托等制度作出规定。[18] 第五，推动行政合同、行政指导在实践中的规范和发展。第三，由于不重视对行政权的过程规范，行政的理性与民主性欠缺制度保障，造成实践中存在以下突出问题：（1）政府决策不科学、不民主。
[20] [2O] 马怀德主编：《行政程序立法研究》，法律出版社2005年版，第1O页以下。行政机关也不再被认为是公共利益的真正代表者，而被认为与部门利益、官员个人政绩、权贵资本主义利益之间有着千丝万缕的联系。
行政执法听证制度得到较好执行，经过听证的执法决定被申请复议和提起行政诉讼的数量降低。（4）树立公务员队伍的正当程序意识，引起他们对程序问题的重视。
[12]参见[美]迈克尔·D．贝勒斯：《程序正义—— 向个人的分配》，邓海平译，高等教育出版社2005年版，第10页。[8]论及实现行政决策法治化、科学化、民主化的制度建设的中共中央文件包括：十六大报告、十六届四中全会《中共中央关于加强党的执政能力建设》、十七大报告、十七届二中全会《关于深化行政管理体制改革的意见》、十八大报告。
（2）合法性审查、公众参与、专家论证制度的重点贯彻与实施，保证依法决策，提升了决策的科学性、民主性，减少决策失误，增强决策的认同度，减少了社会矛盾。没有正当程序提供的交涉制度安排，个体将被排除在权力运行体系之外，消极、被动等待最终的结果，实体正义的实现将完全依赖于决定者的业务能力和道德自律，仰仗于人而非制度。前瞻性是指要对行政管理的创新方式进行肯定，如行政合同、行政指导等行政行为新方式，应当在行政程序法中对其作出框架性规定，对这些行为的程序立法应当更具灵活性、鼓励性。薛冰、岳成浩： 《论行政决策听证代表的遴选——基于商谈理论的视角》，《中国行政管理》2011年第8期。
行政程序实质是关于行政机关与公民在行政权力运行过程中权利义务的安排，在方式、步骤、时间、顺序等形式后面体现的是国家与公民的关系。合法性审查是政府作出重大行政决策的前置程序，未经合法性审查的，不得提交会议讨论和作出决策，保障了依法决策。
未经当事人发表意见的证据不能作为行政执法决定的依据。另一方面，要将行政管理体制改革过程中行之有效的经验用制度固化下来，巩固改革的成果，并为行政改革注入法治动力。
尽管行政法学界历经二十余年的努力，对行政程序法的研究已经取得丰硕成果，涵盖行政程序法原理、外国行政程序法研究、中国行政程序法立法研究、中国行政程序法典的设想等诸多方面，但在立法层面，行政程序法虽曾于2003年纳入十届全国人大二类立法规划，后被撤下，迄今尚未能启动立法程序。（2）外部程序之外还包括内部行政程序。
湖南省等地行政程序规定的实施推进了地区法治政府建设，也为国家层面立法提供了经验。第三，通过制定行政程序法部分实现行政法法典化，行政程序法实质成为规范行政权力的基本法。从各地调查问卷反映的数据来看，这一目标总体得以实现。纯粹的程序法治不符合中国的国情，程序法所要具备的条件在中国很不健全，有很多缺失的地方。
第二，重实体法规范机制、轻程序规范机制。行政程序作为来自外部的、规范行政权行使过程的规范机制，具有防止行政权滥用的消极控权功能和助推行政权积极行使的公共意志形成功能，中国未来的法治政府建设重心应当转向行政程序机制的完善。
行政决策涉及的多元主体通常存在不同的利益诉求，他们之间并非司法程序中的原告被告之间简单而又清晰的利益对立关系，不同利益诉求之问既有矛盾，也有共同利益存在，利益关系错综复杂。地方程序立法基本采用地方政府规章形式，规章仅仅作为法院的参照，而在部门规章与地方政府规章之间，尽管二者的效力位阶关系并非部门规章高于地方政府规章，最高法院关于法律适用的相关会议文件中也区分多种情形确定二者的适用，但是基于部门规章的效力及于全国范围，其在法院审查案件时往往更易得到参照适用。
权利保障与行政效率之间并非绝对对立关系，有的程序制度在保护公民权利的同时也有利于行政效率的提高，但二者的确会存在紧张关系，需要立法进行平衡。与国外更重视外部监督机制的建立和完善相比较，来自外部的人民法院行政诉讼机制、公民程序权利行政程序机制等，居于较为弱势的地位，远远没有发挥规范作用。